נכתב ע"י תא"ל במיל' יוסי קופרווסר, חתומים: האלוף במיל' ג'רי גרשון, האלוף במיל' גרשון הכהן, מנכ"ל הביטחוניסטים תא"ל במיל' אמיר אביבי
מבוא:
בכירים פלסטיניים מאיימים לאחרונה, כי החלת הריבונות תביא את הרשות לחדול מלפעול או אף להתפרק לחלוטין ולהפסיק להתקיים. נייר זה בוחן את המשמעות של מימוש איומים אלה, ללא קשר למידת הסבירות של תרחיש זה, שעד כה הייתה נמוכה מאד. זאת, הן מכיוון שעצם קיומה של הרשות הוא ההישג המשמעותי ביותר של התנועה הלאומית הפלסטינית וחידלון קיומה של הרשות עלול להביא להשתלטות חמא"ס על המערכת הפלסטינית באיו"ש והן משום שלרשות יש אחריות כלפי האוכלוסייה הפלסטינית שתחת שליטתה ופרוק הרשות עלול לפגוע במקור ההכנסה של פקידיה הרבים וכמובן של ראשיה, שהם הנהנים הראשיים מהכנסות הרשות.
התסכול הרב שמעורר הצעד הישראלי אצל ההנהגה הפלסטינית עלול להוביל אותה בכל זאת לנקוט צעדים קיצוניים, ולצורך מסמך זה אנו מניחים שכך יקרה. יודגש שגם אם תחליט הרשות על צעדים כאלה, הסבירות הגבוהה יותר היא שהיא תחדל לתפקד, אך לא תתפרק לגמרי. כך היא תוכל לנסות גם להתנער מכל מחויבויותיה ולחייב את ישראל לשאת לכאורה במחיר מהלכיה וגם להמשיך להיות הכתובת המדינית המייצגת את הפלסטינים לכל עניין משפטי, מדיני, כלכלי, דתי, חינוכי או ביטחוני. בעקבות מבצע חומת מגן ולאחר הקמת ממשלת האחדות הפלסטינית, ישראל כבר עמדה בפני מציאות שהיו בה אלמנטים דומים למציאות חדשה זו, ופתרה אותה באמצעות ניהול השטח על ידי ראשי הערים ומושלי המחוזות.
ככלל, התרחיש המרכזי אותו יש לבחון הוא שישראל, ככוח השולט באיו"ש, תקבל על עצמה את האחריות לשטחים הנמצאים כיום בשליטת הרשות הפלסטינית – שטחי A ו-B. ההנחה היא שזהו שלב ביניים עד אשר ישראל תמצא גורם פלסטיני שייקח על עצמו את האחריות לשטח ולתושבים.
המסקנה העיקרית מהניתוח שלהלן היא שגם אם האפשרות המועדפת עבור ישראל היא המשך קיום רשות פלסטינית מתפקדת, הרי שהחלופות השונות, כולל זו שלפיה ישראל תותיר בידיה את האחריות לשטח לאורך זמן אינן פחות טובות בהרבה. ראשית, הנטל הכספי הישיר הכרוך בכך איננו משמעותי, ושנית הרשות הפלסטינית תתקשה להמשיך ולקדם את תפיסת המאבק בישראל בכלים שעמדו לרשותה, לו הייתה ממשיכה לשלוט בשטח.
כהנחות יסוד יש לחדד כי:
1. במערכת הפלסטינית מתקיים מתח מתמשך בין המחויבות למאבק הלאומי, שתכליתו לשחרר את כל פלסטין מידי הציונות (בשלב ראשון על ידי הקמת מדינה פלסטינית בשטחי 67', שתשמש בסיס להשלמת המלאכה), לבין הרצון לשפר את איכות החיים. אש"פ והרשות, וכמובן הארגונים הקיצוניים יותר, נותנים עדיפות מובהקת למאבק הלאומי, תוך מתן קשב הכרחי גם לאיכות החיים. מכאן נכונותם לקיים את הסטטוס קוו, המבוסס בראייתם על מודוס ויוונדי בו ישראל מוכנה להשלים עם חתירתם לקידום המאבק הלאומי תוך שהיא דואגת לאיכות החיים של הפלסטינים, כדי למתן את ביטויי האלימות של המאבק הפלסטיני. הפלסטינים הפכו את המחויבות הממכרת של ישראל לשימור מודוס ויוונדי זה למנוף לאיומים על ישראל ולחילוץ יתרונות כלכליים ממנה, המשמשים אותם לקידום המאבק בציונות (הימנעות ישראל ממימוש החוק להקפאת הכספים המשמשים לתשלום משכורות למחבלים ומנקיטת צעדים נגד הרשות בגין פנייתה לבית הדין הפלילי הבינ"ל ופרשת הכנסת הכסף הקטרי לעזה הם עדות מובהקת לכך).
2. החולשה הישראלית שנגזרת מההתמכרות לקיומה של רשות פלסטינית מתפקדת ולשיתוף הפעולה הביטחוני אתה היא הרקע לאיומי הפלסטינים כי הרשות תחדל לתפקד או אף להתקיים. הם מעריכים כי ישראל תיבהל ותשקול לאור זאת מחדש את הכוונה להחיל את הריבונות. נראה, כי גורמים מסוימים במערכת הביטחון מעצימים מזה שנים תחושה זו בפני מקבלי ההחלטות בישראל.
3. מול הגורמים הפלסטינים הנותנים עדיפות למאבק, גם אם משמעותו היא פגיעה באיכות החיים (ואף נוקטים במפגני דה-נורמליזציה והלקאה עצמית, כמו למשל הסירוב לקבל את כספי המיסים ודחיית הפיתויים בתחום איכות החיים שמציעה להם תכנית השלום האמריקנית, כדי לחדד מסר זה), יש לא מעט פלסטינים שסבורים שסיכויי ההצלחה של המאבק הלאומי כל כך נמוכים בשלב זה, עד כי יש לתת כעת עדיפות לשיפור איכות החיים. אין משמעות הדבר שהם בהכרח מחויבים פחות ליעדים ארוכי הטווח של העם הפלסטיני, כפי שגובשו על ידי אש"פ. רובם המכריע מחויב לכך. אבל הם סבורים שהמחיר שהעם הפלסטיני משלם עבור העדיפות שהוא נותן למאבק הלאומי איננו מוצדק. מנגד, פלסטינים רבים סבורים כי כשלון המאבק הלאומי נובע מהתמקדות הרשות בהנהגת אבו מאזן בשימוש בשיטות פעולה מתונות מדי, קרי "התנגדות עממית" (הכוללת טרור ללא שימוש בנשק חם) ומאבק מדיני, והצלחת המאבק מחייב הגברת השימוש במאבק המזוין/ג'יהאד. עבור מקדמי החלופות למדיניות הרשות, הסתלקות הרשות או הקפאת פעילותה יהוו הוכחה לצדקת דרכם והם ינסו לקדמה.
4. מבחינת הפרגמטיסטים, המעדיפים את איכות החיים בשלב זה, פירוק הרשות או הפסקת פעילותה הם עדות לאובדן הדרך של תפיסת עליונות המאבק, ולטענה שהמחויבות לאוסלו כמסגרת (תוך הפרת ההסכמים ללא הרף) היא דרך יעילה לקידום השאיפות הלאומיות של הפלסטינים. במציאת החדשה, שמשקפת פרדיגמה חדשה גם באשר למדיניות הישראלית, יוכלו הפלסטינים בעלי תפיסה זו, אלה שהגיעו לוועידה הכלכלית במנאמה ומביעים רצון לקדם שת"פ כלכלי עם ישראל, להעמיד עצמם כאלטרנטיבה, יתכן בתמיכת חלק ממדינות ערב הפרגמטיות. הם לא יוכלו להציג עצמם כחלופה כזאת מיידית, אלא רק לאחר שיחלוף זמן לא מועט, וספק אם יש טעם לדחוק בהם, אבל אסטרטגיה נכונה, של קשב לדרך בה הם סבורים שהם יוכלו להשיג לגיטימציה ציבורית, עשויה בסופו של דבר להפוך אותם לחלופה אפשרית למנהל האזרחי ובהמשך אולי גם לממשל הצבאי.
5. בנוסף, מכיוון שהתודעה הלאומית הפלסטינית מבוססת פחות מהתודעה החמולתית והאזורית, ניתן לבחון התבססות על גורמי כוח מקומיים כמרכיב בשליטה האזרחית במרחבים השונים (במתכונת מעודנת של תפיסת האמירויות של ד"ר מרדכי קידר). בנסיבות חדשות אלה ניתן אולי יהיה לצפות בהמשך הדרך לחשיבה רעננה לגבי פתרונות לסכסוך הישראלי פלסטיני שיעלו בקנה אחד עם צרכי הביטחון של ישראל.
החלופות העומדות בפנינו:
חלופה א' – ישראל שולטת בכל השטח לאורך זמן. בחלופה זו ישראל לוקחת לידיה את כל הסמכויות הביטחוניות והאזרחיות בשטחי הרשות. היא תצטרך להתמודד לפחות בשלב ראשון עם פיגועים והפרות סדר שיחייבו ריכוז כוחות משמעותיים, ובמקביל להפעיל את הממשל הצבאי לצורך ביצוע המשימות האזרחיות.
בניגוד לטענות הנשמעות לעתים תכופות, ההוצאות הכספיות הישירות הנדרשות לצורך השליטה האזרחית אינן משמעותיות. על פי התקציב השנתי האחרון שפרסמה הרשות הפלסטינית – מתוך סך ההוצאות שעמד על כ-16.5 מיליארד שקל, כ-9.2 מיליארד שקלים יועדו להוצאות שישראל לא תצטרך לקחת על עצמה (מזה כ-1.3 מיליארד שקל כתשלומים למחבלים אסורים ולמשפחות החללים, 426 מיליון כתקציב אש"פ, 256 מיליון כתקציב הנשיאות, 3.6 מיליארד שקל כתקציב משרד הפנים הכולל את תקציב כוחות הביטחון, 106 מיליון שקל כתקציב המשרד לענייני ירושלים, 312 מיליון שקל כתקציב משרד החוץ והשגרירויות, 305 מיליון כתשלום חובות, 1.6 מיליארד שקל כפנסיות וכד'). את התקציב שנותר,כ-7.3 מיליארד שקלים, ניתן לכסות בצורה כמעט מלאה באמצעות המיסים שישראל גובה על השכר של הפלסטינים המועסקים בישראל ועל הסחורות המיובאות לרשות דרך ישראל. (שליטה בתקציב החינוך מעלה את שאלת תכני הלימוד, קרי האם ישראל תשלים עם תוכניות הלימודים שמכתיבה הרשות, או תפעל לשנותן).
ברור שבנוסף להוצאות ישירות אלה תידרש ישראל להוצאות משמעותיות, לפחות בחדשים הראשונים, בשל הצורך להתמודד עם הסיכונים הביטחוניים. קשה מאד להעריך בשלב זה את היקף ההוצאות הנדרשות וחזקה על צה"ל ועל היועץ הכספי לרמטכ"ל שיש בידיהם הערכה באשר להיקף תגבור הכוחות הנדרש, משך התגבור והעלויות הכרוכות בכך. הערכה זו צריכה להתחשב בכך שצה"ל פועל בלאו הכי בסד"כ הקיים בכל השטח, וכי החלת הריבונות איננה מחייבת כשלעצמה שינויים בסדרי הכוחות, מעבר לנדרש עקב החשש מהתגברות המחאה והטרור ומאי תפקוד הרשות הפלסטינית. פירוק מוחלט של הרשות יחייב את ישראל לדאוג גם לביטחון הפנים, ויגביר במידה מסוימת את הנטל על ישראל.
בכל מקרה, אין מדובר בעלויות העתק של עשרות מיליארדי שקלים שגורמים המתנגדים להחלת הריבונות מייחסים למהלך, כדי להלך אימים על מקבלי ההחלטות, שכן ישראל לא תחיל את ריבונותה על שטחי הרשות ואפילו לא על שטחי אזור C המיועדים לפלסטינים על פי תוכנית טראמפ, ולא תצטרך לשלם דמי ביטוח לאומי ופנסיות בהיקפים ישראליים לשנים וחצי מיליוני התושבים של אזורים אלה.
קשה לעומת זאת להעריך את העלות הכלכלית העקיפה של החלת הריבונות על המשק הישראלי בגין התגברות האלימות והטרור, צעדי עונשין אפשריים מצד חלק ממדינות אירופה והתגברות הפעילות של תנועת החרם נגד ישראל.
חלופה ב' – הרשות חוזרת לתפקד לאחר פרק זמן מסוים
סביר שלאחר תקופה לא ארוכה, שבמהלכה הרשות לא תתפקד, אבל תמשיך להתקיים ואולי אף תשמר את מנגנוני הביטחון שלה, כדי למנוע השתלטות חמא"ס על השטח, יופעלו עליה לחצים מבית ומחוץ, הן מאירופה ומהדמוקרטים בארה"ב והן מצד מדינות ערב הפרגמטיות, לחדש את פעילותה. תהיינה תוצאות הבחירות בארה"ב אשר תהיינה, סביר שלאחריהן הרשות תשוב לפעילות מלאה, בין אם נוכח הצורך להשלים עם המציאות הקשה של 4 שנים נוספות עם ממשל המנסה לקדם את תכנית השלום הבלתי רצויה בעיני הפלסטינים, ובין אם מתוך נכונות לשתף פעולה עם ממשל ביידן, המבטיח לפלסטינים חזרה לגישה הישנה המעניקה להם זכות וטו על כל שינוי במצב המשפטי בשטח. המשמעות היא שבכל מקרה, כל עוד הרשות תסתפק בהפסקת פעילותה, אך לא תתפרק לגמרי, מדובר במהלך זמני.
חלופה ג' - העברה מדורגת של השליטה בשטח לידי הנהגה פלסטינית מקומית
אם הרשות תתפרק, החלל שייווצר עשוי להתמלא לאורך זמן בהנהגה חלופית, ששמה כאמור את איכות החיים כיעד חשוב יותר בעיתוי הנוכחי מאשר המאבק הלאומי בציונות, בלי לוותר לגמרי על יעד זה. בשלב ראשון הגיון זה עשוי לאפשר שיתוף פעולה עם ראשי הערים, המחויבים לאיכות החיים של האוכלוסייה עליה הם מופקדים, ובהמשך יתכן ששיתוף פעולה זה יתרחב ויתקיים עם מנהיגי חמולות, סוחרים, אנשי עסקים ומנהיגי פועלים, שרבים מהם נמנים עם המצדדים בתפיסה זו. שיתוף הפעולה עם ראשי הערים יכול להתחיל באופן מידי, בעוד שהתפתחותה של מנהיגות חלופית עלולה להתרחש רק לאחר זמן, מכיוון שכדי לזכות באמון הציבור, שנחשף במשך שנים וימשיך להיות חשוף גם בעתיד לשטיפת המוח של התפיסה המעמידה את המאבק הלאומי בראש סדר העדיפויות, יהיה צורך בקידום מתמשך של התובנות העומדות בבסיס הגישה האחרת.
חלופה ד' – גורמים מתוך הרשות לוקחים אחריות במסגרת מאבק הירושה
פשיטת הרגל של אבו מאזן, שתבוא לידי ביטוי בפירוק הרשות (ואולי גם בהפסקת פעילותה, אם כי בסבירות נמוכה בהרבה) עשויה להאיץ את מאבק הירושה בין הטוענים להנהגת הרשות אחרי המנהיג המזדקן. אין גם להתעלם מהאפשרות שבתנאים אלה, ובמיוחד אם הנשיא טראמפ יזכה בבחירות בארה"ב, יודיע אבו מאזן על פרישתו ויודה בכישלונו לקדם את היעדים הלאומיים הפלסטיניים. כך או כך, מלחמת הירושה עשויה להביא חלק מהמתמודדים (למשל מאג'ד פרג', ראש הביטחון המסכל), לנסות לתפוס את השלטון, יתכן בשיתוף פעולה עם אבו מאזן. בהקשר זה יתכן שהמתמודדים ינסו להפעיל מחדש את הרשות ויהיו מוכנים לתאם בחשאי את פעילותם מול ישראל, כדי לשפר את מצבם במאבק הירושה.
חלופה ה' – החמא"ס מנסה להשתלט על השטח ולמלא את החלל
זוהי כמובן חלופה בעייתית מבחינות רבות (בין השאר היא עלולה להביא להגברת הפיגועים ולחיבור מחודש בין עזה לאיו"ש תחת הנהגה קיצונית), אך אין להתעלם ממנה. למרות המאמץ המשותף של ישראל והרשות הפלסטינית להצר את צעדיה של החמא"ס באיו"ש, יש לה עדיין תשתיות פוליטיות ומבצעיות ותמיכה ציבורית רחבה, ובהינתן התפרקות של הרשות היא יכולה בהחלט לנסות לתפוס את השלטון, תוך הצגת תפיסת העימות שלה כחלופה עדיפה על גישת הרשות הרופסת, בראייתה. היתרון של מהלך כזה הוא שבעקבותיו יתכן שהרשות תחזור בה מהחלטתה להתפרק ותבקש מישראל סיוע בהחזרת המציאות הקיימת על כנה.
לסיכום, למרות שהמשך המצב הנוכחי הוא החלופה המועדפת, ישראל יכולה להתמודד עם החלופות האחרות ובחלק מהן מדובר באפשרות של הופעת הנהגה חלופית בין אם מתוך ובין אם מחוץ לרשות, העשויה להוביל לתפיסה אחרת לגבי היחסים בין ישראל לפלסטינים. אם הרשות תגיב בהפסקת פעילות ולא בהתפרקות מוחלטת, הרי שנראה שלאחר מספר חדשים היא תחזור בה ותשוב לפעילות, כולל חידוש שתה"פ הביטחוני, המשרת אותה לא פחות מאשר את ישראל.
בכל מקרה, ישראל איננה יכולה להיות בת ערובה של הרשות ולהפוך את קיום הרשות ותפקודה ליסוד מרכזי של ביטחונה, בעיקר כל עוד הרשות דבקה בנראטיב הפלסטיני הקורא בסופו של דבר להכרעת הציונות ושולל כל הסדר שיש בו הכרה בישראל כמדינת הלאום של העם היהודי.